全国人大常委会委员呼吁穿透式监管写入《企业国有资产法》！国有资产穿透式监管平台建设与持续管理全拆解

2026年，国有资产监管正在经历一场从“看不见、管不住”到“全级次、全链条、全过程、全要素穿透”的深刻变革。

《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》（以下简称《企业国有资产法（修订草案）》）于2026年4月27日提请十四届全国人大常委会第二十二次会议审议。作为对施行近17年的现行法律的一次全面修订，修订草案从多个维度加强了对企业国有资产的管理监督——在监管体制上，明确建立健全国有资本委托代理机制；在资产交易上，完善企业资产交易规则并规范参股权益管理；在产权登记上，明确增量国有资本及时划转登记；在资本收益上，健全收益上交与使用制度。这些制度安排进一步完善了对企业国有资产从购置、使用、评估到处置退出各环节的管理规范，为资产监管平台建设提供了坚实的法律层面遵循。

在《企业国有资产法（修订草案）》分组审议期间，多位全国人大常委会委员呼吁将穿透式监管写入法律。杨晓超委员建议在“企业国有资产监督”一章中增设专门条款，明确国家建立健全国有资产数字化监管平台，推动全级次穿透式监管，确保国有资产运行状态“看得见、管得住”；蒋卓庆委员建议在总则中明确“实现对国家出资企业及其控股、参股权益的全覆盖、穿透式监管”，筑牢国有资产监管防线。这意味着，数字化穿透式监管平台建设正在从行政要求上升为法律层面的制度共识。

此外，国务院国资委《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2号，以下简称“2号文”）进一步细化要求：资产监管必须做到“全级次、全链条、全过程、全要素”穿透，监管触角直达最末级企业、每一宗资产。

政策信号再清晰不过：资产监管，不再是报几张表、对一下账就完事的老黄历了。

一、国有资产管理的老问题，撞上新规的硬要求

回头看，国有企业的资产管理长期存在四个“老毛病”：

毛病一：资产底数是个谜。 土地、房产、设备、股权分布在多级次、多地域，台账一套、实物一套，不良资产长期挂账、低效资产隐性流失。集团总部想查清楚某宗资产到底在哪里、谁在用、效益怎么样，往往要层层打电话、发通知，被动等待汇总。更深层的问题在于：过去上的系统只能处理总部—子公司两层架构，想穿透查询一宗资产从购置到处置的全过程，老系统架构根本跑不通。

毛病二：资产处置“暗箱”难破。 资产评估、转让、报废等关键环节缺乏透明化流程，低价转让、违规处置时有发生。很多企业把资产监管简单理解成定期汇总报表，资产实际状态与账面严重脱节——这是典型的“伪在线”。

毛病三：合同账单是一笔糊涂账。合同逾期多久、对方欠多少、什么时候该催，很多企业至今靠经办人自己记。更深层的问题是，合同签署和履行中的违规操作（如虚增营业收入）在传统管理模式下完全不可见。没有与财务打通的合同台账和自动逾期预警，合同风险就成了监管视野之外的“信息黑洞”。

毛病四：出了问题，追不到人。 资产损失发生后，谁决策购置的、谁审批处置的、谁经办评估的，往往难以追溯。应收款未追索、合同价格明显不公、租金长期拖欠——这些经营损失能否追责到位，取决于能不能精准锁定决策链上的每一个经办人、每一位审批者。

而2026年的新规，恰恰给这些老毛病开出了三剂“猛药”：

• 《企业国有资产法（修订草案）》从法律层面确立资产全生命周期管理原则——完善管理体制、规范资产交易、加强产权登记、健全收益管理，让资产从购置、使用到评估、处置退出的每一个环节都有法可依、有章可循。
• 2号文划定“十大重点领域”——投资、采购、国有资产处置、境外资产等与资产经营直接相关的领域全部纳入穿透式监管范围，要求监管触角直达最末级，让“看不见”的资产无所遁形。
• 46号令以终身追责兜底，直击应收款追索和合同管理两大重灾区——明确规定“未按规定追索应收款项”“合同价格明显不公允”“采取弄虚作假、无关多元等方式拼凑、虚增营业收入”等购销管理违规行为直接触发追责程序；同时确立“终身重大决策责任追究”原则，无论责任人是在职、调离、辞职还是退休，只要违规，一律追责到底。

二、国有资产穿透式监管，到底要“穿透”什么？

结合2026年政策要求，资产穿透式监管需从五个维度协同推进，构建起覆盖全面、层层递进的全方位监管体系：

一是主体穿透——资产在哪里，监管就到哪里。 国有企业的资产分布在多级次的法人架构中，从集团总部到三四级子企业，乃至境外特殊目的公司（SPV），每一层级都可能持有房产、土地、设备、股权等各类资产。主体穿透要求监管视野必须延伸至所有层级，涵盖最末级的项目公司及业务单元，确保集团总部对任意下级单位持有的资产状况、股权结构、经营数据实现实时查询，彻底消除“总部看不到、下面管不住”的资产监管盲区。

二是业务穿透——资产怎么用，流程就怎么管。 业务穿透聚焦于资产全生命周期的经营活动监管。从资产购置的可研决策、采购签约，到使用过程中的折旧计提、维修保养、效益评估，再到处置环节的评估定价、挂牌转让、报废核销——每一个业务节点都必须在线留痕、标准可控。核心要求是“业务即监管”：合规管控不是事后的检查项，而是嵌入业务流程中的刚性节点。例如，一笔超标准的资产购置申请在发起时就应被系统自动拦截，而不是等事后审计才发现问题。

三是数据穿透——一数一源，让每一笔资产都可追溯。 数据是穿透式监管的基础燃料。数据穿透要求打破资产管理系统与财务、投资、合同等业务系统之间的信息孤岛，统一资产分类标准、统一编码规则、统一接口协议，实现从集团总部到末级企业的全口径资产数据实时汇聚、动态更新、交叉校验。数据穿透不是简单的资产报表汇总，而是要做到“一数一源、一源多用”，每一宗资产的购置凭证、入账记录、折旧明细、处置审批都可追溯到原始经办人与审批记录，确保数据的真实性、准确性和完整性。

四是风险穿透——变被动响应为主动预判。 风险穿透要求构建覆盖资产购置、使用、评估、处置等全场景的风险监测模型，实现对资产流失、低效闲置、违规处置、价值贬损等各类风险的早识别、早预警、早处置。风险穿透的核心是变“事后被动响应”为“事前主动预判”，即利用算法模型和大数据分析，系统自动识别资产异常变动、隐性流失和苗头性问题，形成风险画像、智能研判风险等级，并自动推送至相关责任主体，跟踪整改进度，形成闭环管理。

五是责任穿透——让每一宗资产都有人负责到底。 责任穿透是穿透式监管的“牙齿”，也是46号令终身追责原则的核心体现。责任穿透要求建立资产全生命周期责任留痕机制，对资产购置决策、处置审批、评估经办等关键业务节点，系统自动记录操作人员、操作时间、操作内容及审批意见，形成不可篡改的数字化审计轨迹。无论责任人调任还是退休，均可实现精准追溯，为落实重大决策终身问责提供系统支撑。

这五个维度的穿透相互关联、层层递进：主体穿透是对象，明确管什么；业务穿透是过程，规范怎么管；数据穿透是手段，夯实管的依据；风险穿透是目标，守住管的底线；责任穿透是保障，压实管的主体。 五者协同推进，方能构建起“全级次、全链条、全过程、全要素”的国有资产穿透式监管体系。任何一个维度的缺失，都会导致监管体系出现结构性短板。

三、建立穿透式监管体系之前，先理顺四个核心问题

明确了“穿透什么”，接下来要回答的是“怎么建”。但平台建设不能一上来就谈技术、谈系统，在此之前，必须先理顺四个前置性问题——组织谁牵头、技术怎么支撑、问题怎么处置、制度怎么配套？这四个问题不解决，平台建得再好也难以真正运转起来。

第一，理顺组织机制——谁来推、谁负责。 穿透式监管涉及跨部门协调、跨层级推动和重大资源调配，本质上是一项“一把手工程”。如果缺乏明确的组织授权，内控职能部门就无法调动业务部门参与规则设计，无法要求信息化部门开放数据接口，无法督促各级子企业配合数据治理。

因此，组织机制的核心任务，是在企业现有治理架构中为穿透式监管配置足够的协调权限和推动力。具体要求包括：党委（党组）实施全面领导，将智能化穿透式监管作为衡量内控体系有效性的重要依据；董事会将体系建设纳入议事日程，每半年听取专项汇报；内控职能部门承担牵头统筹职责，会同业务部门和信息化部门分条线推进建设。权责清晰了，后续的技术落地才有组织保障。

第二，明确监管系统的功能边界——用什么技术手段实现穿透。 穿透式监管区别于传统内控和风险管理的根本特征，在于其对技术手段的高度依赖。没有数据贯通，集团总部就无法看到末级企业的真实状况；没有规则模型，就无法对全量数据进行自动扫描和智能预警；没有闭环平台，就无法确保每一个预警信号都得到处置。

国资委15号文对此提出了明确的功能要求：构建“数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪”的内部监督闭环。这个闭环，就是监管系统建设的核心功能目标。需要指出的是，这里所说的“监管系统”是一个完整的技术能力体系，涵盖数据治理、规则模型设计、平台开发等多个层面，而“智能化监管平台”是这一体系的最终载体和呈现形式，二者不能简单画等号。

第三，建立监督追责的闭环——发现问题后如何处置、管不好如何追责。 穿透式监管的目的不是看本身，而是通过“看”这个动作来驱动管理改进和责任追究。如果系统发现的预警信号石沉大海、无人跟进，体系建设的投入就失去了意义。

这一维度的核心要求有两点：一是建立从预警发现到整改销号的完整闭环，明确谁负责核查、什么时限内完成、什么标准验收、销号后如何归档；二是建立评价结果与管理手段的刚性挂钩，将穿透式监管评价结果与干部任免、资源配置、经营授权、业绩考核直接关联，杜绝软约束。

国资委15号文还明确要求，对重大违规问题提级查办问责，涉嫌违纪违法的移送纪检监察机构或司法机关查处；对迟报、漏报、瞒报重大经营风险事件的，依规追究责任。这些规定为监督追责提供了自上而下的压力传导机制，让穿透真正长出“牙齿”。

第四，夯实制度根基——穿透式监管依据什么运行。 任何管理行为都需要制度支撑：数据采集需要制度授权，预警处置需要制度规定，评价挂钩需要制度依据。如果没有制度体系作为基础，穿透式监管就缺乏持续运行的合法性。

这一维度的核心要求同样有两点：一是将穿透式监管要求嵌入企业顶层制度文件，包括公司章程、授权管理办法、“三重一大”决策制度、投资协议和业务合同等，从源头确立穿透监管的合规地位；二是将制度中的管控要求转化为可执行、可监督、可追溯的具体规则和管控节点，实现制度条文与系统规则之间的双向映射——制度规定什么，系统就管住什么；系统发现什么，制度就追责什么。

以上四个问题：组织谁牵头、技术怎么支撑、问题怎么处置、制度怎么配套，共同构成了穿透式监管体系建设的“地基”。这四个问题理清楚了，平台的搭建才有方向、有依据、有保障。

四、国有资产穿透式监管平台怎么建？

第一步：统一资产数据底座。

这是平台搭建最基础的一步。把土地、房产、设备、股权、无形资产等所有资产类型纳入统一数据标准，统一编码、统一口径。打通财务系统、资产管理系统、业务系统之间的数据壁垒，做到“一数一源、一源多用”，确保账实相符、实时更新。

• 前期筹备怎么抓？ 资产管理部门牵头，先做一次全集团的资产清查盘点，把家底摸清楚。能纳入系统的先入库，暂时无法纳入的也要标记造册，形成待清理清单。同时，围绕实物流、账务流、业务流，统一资产分类标准和编码规则，把每一类资产的数据采集规范定清楚——名称、规格、位置、权属、账面价值、使用状态，该有的字段一个不能少。
• 建成后怎么持续管？ 对照上级关于资产管理数据治理的要求，在企业内部明确各层级、各部门在数据采集、更新、核验中的职责分工，落实数据更新频次，将数据质量纳入内部考核。数据底座不能“交钥匙”就完事，必须从项目制转为常态化运营，确保数据始终鲜活、可靠。

第二步：搭建资产全生命周期管控。

在数据底座之上，把资产购置审批、入库登记、使用跟踪、价值评估、处置退出全部纳入在线管控。关键节点嵌入合规校验——超标准购置自动拦截、异常评估自动预警、违规处置自动阻断，让合规管控真正“长在”业务流程里。

• 前期筹备怎么抓？ 先把企业现行的资产管理规章制度翻出来，逐条对照2026年新规要求，找出制度空白和流程断点——哪些环节还没有前置审批？哪些处置还没有合规校验？把这些要求转化成可配置的业务规则，作为系统开发的依据。同时注意，固定资产和无形资产的管理节点不同，股权资产和实物资产的管控重点也不同，需要分类设计流程模板，不能一刀切。
• 建成后怎么持续管？ 对照上级制度要求，将资产购置、评估、处置等各环节的合规标准细化到内部管控流程中，做到上级要求什么、系统就管住什么。每年至少组织一次资产合规专项自查，重点核查制度执行与系统数据的一致性，发现问题及时整改、堵塞漏洞。

第三步：建设资产驾驶舱，支撑决策。

为决策层提供集团全域资产的全景视图——资产总量、结构分布、使用效率、风险动态，一屏尽览。从过去翻报表、对台账的事后盘点，升级为看仪表盘、收预警的实时洞察。

• 前期筹备怎么抓？ 由决策层牵头，先把需求理清楚——管理层最想看什么、最怕什么风险。优先开发资产分布地图、资产结构分析、经营效益仪表盘、预警指标监控这些高频使用模块。同步做好与上级国资监管平台对接的技术准备，数据标准、接口规范必须符合国资委统一要求，避免后期推倒重来。
• 建成后怎么持续管？ 把资产监管的核心指标（账实相符率、闲置资产盘活率、资产处置合规率等）纳入各级企业负责人的年度经营业绩考核，直接和薪酬兑现挂钩。定期向决策层汇报数据应用结果，形成数据采集—分析研判—问题督办—结果反馈—考核评价的闭环，让驾驶舱不仅能“看得见”，更能“驱动管”。

结语

2026年的政策窗口期就在当下。46号令的终身追责条款意味着，资产监管绝不是后勤部门的事，而是一把手必须亲自挂帅的全局工程。推进路径上，先解决“看不看得见”的问题，把资产数据底座建起来，把底数搞清楚；再解决“管不管得住”的问题，把处置审批、合规校验嵌进去；最后实现“用不用得好”的目标，用数据驱动资产配置和效益提升。同时，要把资产穿透监管要求写进公司章程、资产管理规定等核心文件，让制度约束和系统管控相互支撑。

守住国有资产，靠的不是觉悟，而是制度；看清每一分资产，靠的不是报表，而是穿透。以穿透式监管体系建设为抓手，把每一宗资产管到底、管到位，国有资产才能真正看得见、管得住、追得明。

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