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行业动态
2026年4月8日，国务院办公厅正式印发《关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发〔2026〕13号，以下简称《意见》）。这不是一次常规的政策修补，而是一场覆盖投资全链条的制度性重构。
《意见》以审批权上收、投资边界厘清、终身追责、概算刚性、信息贯通五重制度，将过去“地方立项—城投包装—绕道备案—财政兜底”的通行做法逐环切断，代之以“权限匹配风险、程序贯穿始终、责任追溯终身、数据覆盖全链”的合规新秩序。
对国企尤其是城投公司而言，这份文件释放了两个清晰信号：一是政府与国企的投资边界不再模糊，过去那种“包装项目、绕道审批”的操作空间被正式关闭；二是项目全生命周期信息将实现“一码贯通”、跨系统共享——信息孤岛难以为继，项目运作的透明度面临跃升式变革。
第一，政府项目必须走政府审批——只要是政府出钱或兜底的，哪怕让国企去干，也得按政府投资项目审批，不许用企业备案糊弄过去。
第二，谁决策，谁负责一辈子——政府投资项目出了事，拍板的人终身追责，别想换岗位了事。
第三，审批权限该收就收——地方管不好、接不住的领域，审批权收上去，高风险地区项目要加强论证把关。
简单说：政府想花钱，就别让国企当马甲；国企想投资，就别让政府来兜底。两条线划清楚，谁也别糊弄谁。
而要让这两条线真正不可逾越，光靠定规矩还不够。《意见》同步给出了一套技术手段——项目信息从此告别“自建自用、内部消化”，所有投资行为都将在统一平台上留痕，以唯一项目代码串联从立项到资金拨付的全流程，跨部门数据可以实时核验信息、交叉比对。合规，不再有“暗箱”。
对比维度 | 政策发布前 | 政策发布后
项目审批权限 | 审批权限划分不够精准、对高风险地区缺乏差别化的提级管理机制 | 高风险区域项目审批权上收至省级，城投角色从“操盘手”退为“执行方”
政府与国企投资边界 | 公益项目交国企以“企业投资”名义备案，财政兜底形成隐性债务 | “实质性承担偿还责任”成判定标准，国企不得再充当地方“融资白手套”
决策责任追究 | 多限于事后审计，缺乏“终身负责”的明确制度，卸任后追责困难 | 确立决策终身负责制，对违规决策造成重大损失、恶劣影响的，严肃追究行政乃至刑事责任
投资概算管控 | 超概算普遍，多方经手、约束偏软 | 可研批复部门的概算核定权被强化
项目信息监管 | 虽有线上平台但功能覆盖不全、共享标准缺失，部分信息存在监管盲区 | 新增系统须依托国家统一平台，项目代码贯穿全周期，信息跨部门共享
企业信用惩戒 | 信用惩戒与投资项目信息报送行为之间的关联不够紧密，信息报送不及时等行为尚未被系统纳入信用记录并触发联合惩戒，主要为内部通报或限期整改，实质性约束力有限 | 纳入信用记录并联合惩戒，可触发银行拒贷、投标资格受限等连锁反应
国企功能定位 | 以“融资载体”为核心功能 | 融资平台功能加速剥离，须转型为代建服务商或资产运营商，REITs获政策背书
存量资产盘活路径 | 盘活路径模糊，此前缺乏明确的穿透判定标准来有效拦截绕道行为 | 须先判明项目性质，纯市场化盘活合规空间明确，审批“一件事”提速
过去较长一段时期，“县区立项、市级盖章、省级备案”是部分地区项目运作的常见路径。县级政府为抢抓发展机遇，在论证尚不充分的情况下批复了一批体量可观的项目，再交由本地城投公司打包实施。这种“先上车后补票”的模式，埋下了超概算、烂尾、隐性债务等多重隐患。
《意见》对此进行了针对性调整，明确要求加强对重点地区和重点领域政府投资项目的提级论证管理，省级政府合理划分省、市、县级项目审批权限。更重要的是，文件规定“对地方接不住、管不好的领域，要上收项目核准权限”。
什么属于“接不住、管不好”？《意见》将界定权授予各省级政府，要求“合理划分省、市、县级项目审批权限”。从目前已披露的地方实操来看，债务负担较重、财政自给能力偏弱、近年来曾出现重大工程事故或审计问题的区域，往往成为省级政府上收审批权限的首选对象。
这一调整直接影响了城投公司的传统运作模式。以往，城投凭借与地方政府的紧密关系，提前介入规划、包装方案、主导可行性研究。如今，项目从初期阶段就进入更高级别的视野，城投的角色从“操盘手”退为“执行方”。审批权上收的深层意图，在于将项目可行性判断的权威，从地方增长冲动中剥离，移交至更具宏观视野与财政审慎意识的专业机构。城投如果不能迅速转型为专业代建服务商或优质资产运营商，其作为地方政府融资载体的历史功能将加速消退。
如果说审批权上收是一场外科手术式的调整，那么对投资边界的严格界定，则直接触及问题的根源。《意见》明确规定：
“对应由政府采取直接投资、资本金注入方式投资和实质性承担偿还责任的项目，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批。”
这条规定精准回应了过去常见的违规操作——将本应纳入财政预算、履行严格审批程序的学校、医院、市政道路等项目，交由城投或交投类国企以“企业自主投资”名义走备案程序，再通过财政补贴、回购、承诺收益等方式兜底，形成大量游离于监管之外的隐性债务。
《意见》不留模糊空间。“实质性承担偿还责任”成为核心判定标准。只要资金最终来源于财政拨款、政府债券、土地出让金返还，或存在任何形式的还款承诺、收益兜底安排，该项目就必须回归政府投资项目轨道，履行项目建议书、可研、初步设计、概算等法定程序。
对国企而言，这标志着一个重要转变：国企不再是地方政府的融资通道，而必须回归独立市场主体本位。其参与政府相关项目，只能以三种合规路径进行——作为代建单位收取管理费，作为社会资本方参与规范的PPP或特许经营模式，或者作为纯施工方及设备供应商参与投标。任何“名为企业、实为政府”的融资安排，都面临违规决策终身追责的高压线。
值得关注的是，《意见》在“增进改革协同衔接”部分明确提出：
“创新经营性项目投融资模式，拓宽权益型、股权类融资渠道，通过发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式积极盘活存量资产。进一步健全基础设施和公用事业价费机制，保障项目可持续运行。”
这是国务院层面投资审批制度改革文件中，首次将盘活存量资产写入协同框架。对于持有大量存量资产的国企而言，这是一个积极信号——REITs等盘活工具在制度层面获得了更高层级的认可，为城投从“建设主体”转向“资产运营商”提供了政策出口。
同时，《意见》提出深入推进“固定资产投资项目审批一件事”，将用地、用海、用林、用草、文物保护等事项纳入统一受理、协同办理。对于涉及改建、扩建、城市更新、土地用途变更的资产盘活项目，审批流程有望实质性提速。
《意见》在“严格政府投资项目审批管理”章节中，以行政法规形式明确：
“实行政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失、恶劣影响的领导人员和直接责任人员要严肃追究责任。”
终身追责的触发条件在文件中十分明确：一是违规决策，即违反法定审批程序、脱离财政可承受能力盲目上马等行为；二是造成重大损失或恶劣影响。违规决策造成严重后果的，除依据《意见》追究行政责任外，还可能面临相关法律的进一步制裁。
与此同时，《意见》祭出概算刚性约束的“铁腕”：强化可行性研究报告审批部门对投资概算的核定管理，严格项目概算约束。初步设计概算超出可研批复估算一定比例的，必须重新报批可研；因政策调整、重大技术变更等确需超概的，须经原审批机关专题复核，且须同步说明财政资金新增来源及偿债安排。
这意味着，概算从此具备了与可研报告同等的法律效力。施工单位提出的设计变更导致费用增加，不再仅是商务谈判问题，而是直接触及行政违法红线。更深层次的影响在于，它重塑了项目各方的成本意识——业主不敢随意提需求，设计单位不敢“保守留余量”，一套以限额设计为核心的新型成本管控体系正在加速建立。
对国企而言，参与政府投资项目的负责人和决策人员，须在前期决策阶段对项目论证、概算核定、资金来源等环节审慎把关；建设实施阶段须按要求填报关键信息，全程留痕；运营评价阶段，“盘完即了”的模式不可持续，盘活后的实际效益将成为考核重点。
如前所述，《意见》要求强化信息系统集约化建设，依托固定资产投资项目代码实现数据常态化共享。这对国企影响深远：
第一，系统不再“自建自用”。 过去，部分国企和地方政府自建投资审批管理系统，数据封闭在内部，外部难以穿透。如今新增系统须依托国家统一平台拓展，已建系统须互联互通，国企的投资项目信息必须接入国家统一平台。
第二，数据共享有了统一标准。 投资管理数据共享标准的制定，解决了长期以来各部门、各层级数据格式不一、口径不同的难题，跨部门数据比对和异常预警将成为常态。
第三，“一码到底”贯穿全生命周期。 每一个项目从立项起，便获得一个全国唯一、终身不变的项目代码，如同项目的“身份证”。该代码贯穿用地审批、环评、招标、施工许可、竣工验收、资金拨付、审计监督等所有环节。系统自动抓取数据，一旦发现开工时间早于环评批复、付款进度快于形象进度、备案信息与实际建设内容不符等异常，立即向发改、财政、审计、纪检监察多部门同步推送预警。
第四，信用惩戒的“牙齿”十分锋利。 《意见》明确规定，依法依规将不及时如实报送项目信息等行为纳入企业信用记录，通过“信用中国”网站向社会公示，并实施联合惩戒。这不是摆设——一旦被列入重点关注名单，可能遭遇银行拒贷、招投标资格受限、资质升级暂停、政府采购出局等连锁反应。信用，第一次真正成为企业生存的“刚需”。这标志着投资监管正从阶段性检查迈向全时域、全链条、全自动的智慧监管新阶段。
结合《意见》要求，国企在资产盘活场景中必须注意以下合规红线。
表格为需审慎处理的盘活情形：
盘活场景 | 合规性风险 | 操作指引
政府以资本金注入方式参与国企存量资产盘活再开发 | 若政府实质性承担偿还责任，须走政府投资项目审批，不得简化为企业备案 | 依据资金来源和还款责任如实申报，由审批部门依法认定
存量资产通过TOT转让给社会资本，涉及政府付费或可行性缺口补助 | 须严格履行项目立项审批程序，不得绕道企业备案 | 严格履行特许经营方案论证与立项审批程序，不得以企业备案替代
政府将存量资产无偿划转至国企进行市场化盘活 | 若实质依赖政府信用背书，须按政府投资项目审批；若国企全部以自有资金投资，可走企业程序 | 关键在于资金来源的穿透式审查
对已以企业投资项目名义备案或核准、但实质上属于政府投资性质的项目，立即进行合规性排查，评估追溯风险，适时启动整改。
企业领导层需牵头部署自查工作，对历史遗留的“名为企业投资、实为政府兜底”项目作出处置决策，避免因违规决策留下终身追责隐患。
投资管理部门负责逐项梳理项目审批路径与资金来源，判定项目性质，对无法证明“非政府实质偿债”的项目提出整改或终止建议。
法务合规部门应同步审查相关合同与审批文件，评估法律风险，就项目性质认定标准出具专业意见。
财务部门则需配合补充财政可承受能力评估与债务风险评估，确保资金链条的合规性经得起穿透式审查。
新增项目须在源头厘清“政府投资项目”与“企业自主投资项目”的边界，依据资金来源和还款责任如实认定，避免混同。
企业领导层在决策会议上须对项目性质认定结论进行审慎把关——项目一旦被认定为政府投资项目，其全部信息须通过统一平台流转并接受常态化数据共享和跨部门比对，前期论证质量和信息填报质量必须“双过硬”。
投资管理部门在项目策划和可研编制阶段即应准确界定项目性质，从立项源头把控合规方向。
法务合规部门需参与前期论证，对项目审批路径选择进行合规审查，防止以“企业备案”之名行“政府审批”之实。
财务部门应对资金拼盘方案进行穿透式梳理，确认是否存在财政隐性担保或还款承诺，确保项目性质认定与资金安排相互匹配。
排查本单位现有投资审批管理信息系统，确认是否已与投资项目在线审批监管平台实现互联互通；尚未接入的，应尽快制定对接方案。
投资管理部门需依托项目代码做好项目基本信息、审批信息、建设实施信息、资金支付信息的标准化归集，确保数据实时、准确、完整。
项目执行部门须按照文件要求及时如实报送项目开工、建设、竣工等信息，配合监管部门做好全过程监管，避免因信息填报不及时或与实情不符触发预警。
法务合规部门应关注信息报送的合规要求，将信用惩戒风险纳入企业合规管理体系，防范因报送问题引发银行拒贷、投标资格受限等连锁反应。
财务部门需确保资金支付信息与项目实际进度相匹配，避免出现“付款进度快于形象进度”等异常数据。
审批权上收和投资边界厘清的双重压力下，城投公司应主动从“融资载体”转向“专业服务商”或“资产运营商”。
企业领导层需把握战略方向，推动企业深耕代建管理收取服务费、以社会资本身份参与规范PPP或特许经营，或通过REITs等工具盘活经营性资产。
投资管理部门应积极研究REITs发行条件与存量资产筛选标准，主动对接资本市场。
财务部门需关注《意见》关于创新投融资模式、拓宽权益型股权类融资渠道的政策红利，优化融资结构，降低对财政信用背书的依赖。
《意见》宣告了一个旧模式的终结——那个靠平台公司腾挪债务、靠会议纪要替代审批的时代正在退场；也开启了一个新阶段——一个以法治思维、市场规则、专业精神和数字能力为底色的投资治理新格局。
对国企而言，严禁包装政府项目的红线不可逾越，决策终身追责的约束必须敬畏，信息系统互联和数据共享下的透明度提升不可逆转；但同时，资产盘活的制度通道已经打开，审批效率提升的红利值得把握。关键在于厘清项目性质边界、完善内控合规、主动适应穿透式监管，在规范运作与市场竞争的统一中，赢得下一个十年的发展主动权。
