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行业动态
当前，国资监管已进入制度供给最密集、追责约束最严厉、技术赋能最迫切的历史交汇期，“构建穿透式监管”不再是一句口号，而是衡量国有企业内控能力的“硬标尺”。
2026年初，国务院国资委密集出台政策，形成“五文连发”的强监管态势，这五份文件时间高度集中、层级相互衔接、内容层层递进，共同构成了当前国资穿透式监管的“五驾马车”。
具体来看，国务院国资委2026年先后出台《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发监督规〔2026〕1号）、《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2号），以及《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15号）；加之2026年1月1日开始正式施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号）。与此同时，2025年12月十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议的《中华人民共和国国有资产法（草案）》，目前已完成了首次审议和公开征求意见，当前已列入2026年国家立法计划。
这一轮密集出台的政策制度相互衔接、层层递进，清晰标志着国资监管已从以往的“软约束”转向刚性约束的“硬底线”，监管的严肃性与权威性得到进一步强化。
值得关注的是，2026年初密集出台的政策信号标志着穿透式监管已从内控体系的工作主线上升为独立的监管领域。这五份文件并非孤立存在，而是构成了一个从监管法治根本、监管深度架构、监管追责力度、监管技术手段到监管有效性衡量依据的完整闭环体系，紧紧相扣且层层递进。
《中华人民共和国国有资产法（草案）》（2025年12月提请十四届全国人大常委会第十九次会议审议）围绕履行国有资产所有权人职责，规定国有资产管理、报告、监督制度，聚焦国有资产全生命周期中的关键环节，明确各方管理要求，推动监管重心从事后追责向事前规范、事中监督、事后严惩的全链条管控延伸，为平台建设提供了根本法治遵循。2026年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》明确将《国有资产法》列入2026年国家立法计划，该草案在首次审议和公开征求意见后，正式进入制定阶段。
对国企决策层来说，深刻理解这一政策闭环的内在逻辑，是部署企业监管工作、规避合规风险的关键。
已经于2026年1月1日开始施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号）将追责情形扩展至13个方面98种，并确立穿透问责与终身追责原则，倒逼建立可追溯的数字化监管体系。新规明确规定：只要在任职期间存在违规经营投资行为，造成国有资产损失或严重不良后果，无论责任人是在职、调离、辞职、退休，甚至移居境外，一律终身追责，不受时间限制。
这意味着过去那种“在位乱决策、退休享清福”的情况，今后完全行不通，一旦违规留痕，都将面临追溯。
穿透式监管已不再仅仅是内控体系的一个工作方向，而是自成体系的独立监管架构。
从2019年《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号）将风控与合规嵌入业务流程，到2021年《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（国资发财评规〔2021〕18号）将穿透监管明确延伸至债务、资金领域；从2022年《中央企业合规管理办法》（国务院国资委令第42号）要求对重大事项实行事前穿透审查，再到2025年《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2025〕24号）明确以智能化转型为抓手实现“全级次、全链条、全过程、全要素”穿透。
从监管深度看，2026年《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2号）的核心，在于回答了“为什么要穿透、穿透什么、达到什么标准”的问题，文中要求构建“全级次、全业务、全流程、全要素”的穿透式监管体系，重点监管投资、财务、采购、境外等十大领域，将监管触角延伸至企业最基层、最末端，实现对企业重大投资决策、资金使用、采购、关联交易、国有资产处置、境外资产等关键环节的全方位穿透式监管，既明确监管责任、规范监管流程，也倒逼企业完善内部治理结构。
从监管手段看，财务数智化转型与穿透式监管形成"技术+制度"组合拳。《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发监督规〔2026〕1号）围绕顶层设计、系统建设、数据管理、风险管控、监督闭环五个方面，全面推进中央企业财务数智化转型升级，要求2026年完成财务领域系统建设与集成，2027年实现财务与投资、合同、人资等职能管理系统全面集成，2030年所有中央企业基本建成全域数字化资源管理平台（DRP系统）。
需要清醒认识，DRP系统不仅仅是财务管理的升级，也并非ERP系统的功能替代，而是未来央国企全域数据的核心中枢。它既需向上支撑全面预算、成本管控、资源配置等方面的价值创造，也需向下为穿透式监管提供数据底座和技术能力。
《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15号）首次提及《国务院国资委关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2号），明确要求将智能化穿透式监管作为衡量内控有效性的核心依据，并细化了“全级次覆盖、全业务在线、全系统联通、全要素监管”的建设目标。
对决策层面而言，这条规定释放的信号再明确不过：穿透式监管不再是加分项，而是内控合规的及格线。平台建不好、穿透不到位，内控就评不上“有效”，履职风险就悬在头上。
综合以上五份文件的政策指向，要真正构建起“全级次、全链条、全过程、全要素”的穿透式监管体系，需从“主体穿透、业务穿透、数据穿透、风险穿透、责任穿透”五个维度协同发力、一体推进。
政策方向虽已明确，但穿透式监管从纸面落到地面，仍面临五个绕不开的硬骨头：
第一，层级太深，看得见、管不住。央企普遍三四级甚至更多层级，集团总部的管控要求每往下传一层就衰减一层。到了末级企业，总部对真实经营状况基本靠“报上来什么看什么”，监管盲区客观存在。更深层的问题在于：以前建的系统只能处理“总部—子公司”两层简单架构，而国企每一层级的权限与流程都自成体系，想从集团总部一键穿透到末级企业的单户资产，老系统根本跑不通。
第二，系统“两张皮”，监管与业务脱节。过去建系统，往往是一个条线上一套、一个厂商搞一块。财务、资产、投资、人事、合同各管各的，数据标准不一、接口不通。更关键的是，很多企业把“监管”简单理解成给集团总部加一套报表系统，下属企业的业务系统原封不动、各跑各的。结果就是：报表上看数据都有，但业务现场发生了什么、怎么发生的，总部根本摸不清——这是典型的“伪在线”。
第三，风险滞后，事后灭火。传统监管模式靠的是事后检查和报表审核，等数据层层报上来、问题被发现时，损失往往已经造成。说白了，就是只能当“救火队”，做不了“吹哨人”。问题出在哪儿？因为合规管控没有“长在”业务链条里“2026年政策的核心要求很明确：监管不是事后翻账本，而是合规要跑在业务前头。签一份合同、拨一笔资金，关键风险点本该在动作发生那一刻就被拦截，但过去系统做不到。
第四，责任模糊，追不到人。国企决策链条长、参与主体多，一个项目从立项到落地，经手的人可能横跨好几个层级。一旦出了问题，谁拍板的、谁经办的、谁审核的，往往是一笔糊涂账。加上过去系统没有全流程数字化留痕，追责时只能靠翻材料、对签字，最后常常是“集体决策”变成了“集体免责”。46号令确立了终身追责原则，但前提是得追得到人。没有一套能清晰还原决策路径、锁定经办痕迹的系统，再严的问责条款也落不到具体人头上。
第五，决策靠经验，缺全局视图。决策层每天面对的是海量报表、各部门口径不一的数据，财务一套数、资产一套数、投资又是一套数，想快速看清集团整体经营态势，往往要等下面层层汇总、多方核实。等数据齐了，市场窗口期也过了。说到底，过去做决策，更像是“看后视镜开车”——看到的是已经发生的事，靠的是个人经验和直觉判断。2026年的穿透式监管平台要实现的，是给决策者一个实时更新的“全景仪表盘”，集团从上到下、从总部到末梢，哪个环节有异常、哪个指标亮红灯，一目了然。决策依据从“事后复盘”变成“实时洞察”，科学性和前瞻性才有保障。
上述问题叠加，直接后果是：监管精度下降、风险敞口扩大、追责难以落地、国有资产保值增值面临现实考验。
在这一轮政策密集落地的窗口期，加速建设统一高效、智能穿透的国资监管平台，已从过去可有可无的“技术升级选项”，转变为深化国资改革、防范系统性风险的“刚性约束”。
说到底，穿透式监管的本质，不是为了约束经营自主权，而是强调守住合规底线，就像我们反复叮嘱身边人不要酒驾、醉驾一样——那不是不信任，恰恰是因为太在乎。同理，推动穿透式监管系统建设，并非增加管理负担，而是为整个企业构建统一的“防撞护栏”：业务全在线，数据便具备可追溯的真实性；部门全协同，风险便失去藏匿与传导的空间；流程全留痕，追责便获得精准、客观的依据；智能全预警，管理疏漏便有了前置拦截的机制。
对“一把手”而言，穿透式监管体系建设推进的力度，直接决定了集团整体风险防控的底线高度。唯有主要领导亲自推动、一抓到底，系统才能实现从总部到末级的真正穿透；唯有制度刚性执行、不打折扣，各级企业才能在规则框架内行稳致远。
结合2026年穿透式监管新规的核心要求，国资穿透式监管平台的建设应遵循“底层贯通—中层管控—顶层决策”三级闭环体系，全面覆盖“全级次、全业务、全流程、全要素”的监管目标。
根据新规，“四全”穿透目标的具体内涵，构成了平台建设的政策标尺与设计底线：
一是全级次穿透——纵向到底。监管触角从传统的二级子企业向下延伸至全部级次，涵盖三级、四级乃至末级子企业，以及境外特殊目的公司（SPV），真正打破层级壁垒，消除监管盲区。
二是全链条穿透——横向到边。监管范围覆盖十大重点领域：产权管理、投资管理、财务管理、资金管理、薪酬分配、金融业务、采购管理、军品业务、合同管理、境外资产，确保关键业务环节无一遗漏。
三是全过程穿透——时序贯通。监管贯穿决策、执行、监督全流程，实现经营活动从起点到终点的全过程可追溯、各节点可核查、违规行为可问责。
四是全要素穿透——多维覆盖。监管覆盖人、财、物、信息全要素，推动业务流、资金流、信息流“三流合一”，实现多维度的交叉验证与立体监管。
三级闭环体系的运作逻辑可概括为三步：先打通数据基座，再构建管控能力，最终赋能智慧决策——让监管触角直达末梢、让违规责任追溯到人、让经营风险预警在前、让决策不再“拍脑袋”。
为使决策层、各级管理者精准把握建设要点、高效推动落地，以下将三级闭环体系转化为通俗易懂的运营场景解读。
（一）底层贯通层（数据与业务基座）
简单说，这一层的核心任务就是统一标准、打通数据。既要打通各系统间的数据壁垒，实现跨层级共享；更要把监管触角伸向最难管的三四级单位和参股公司，用“探照灯”照亮过去看不清的末梢环节，为集团管控提供一个坚实可信的数据底座。这一层的建设，为实现“全级次穿透——纵向到底、全链条穿透——横向到边”筑牢了根基。
具体来说，就是依托资产管理、人事绩效等成熟业务系统，将各部门分散的工作流程和数据口径统一起来，从源头上解决“数出多门、标准不统一”的难题。在数据归集上，采取系统对接自动采集为主、人工填报补录为辅的双轨策略，确保全级次经营数据应采尽采、来源唯一。
有了底层统一的数据和业务基础，这一层的核心任务是搭建全方位的穿透式管控体系。管控范围涵盖投资、资金债务、合同、合规、人事薪酬、安全生产等全部核心业务领域。无论是集团总部还是最末级子公司，所有业务环节均实现在线办理、所有管理流程均纳入统一管控，确保监管无死角、无盲区。
在此基础上，实现经营活动的全级次、全链条、全过程、全要素闭环管理——从起点到终点的每一步操作均可追溯、每一个节点均可核查、每一笔违规均可精准问责。风险管控模式由此从传统的“事后追责”升级为“事前预防+事中干预”，做到风险可控在控。
具体要做好四件事，对应四种核心能力：
第一，资本监管。通过管理投资、资金、资产，清楚掌握国有资本投到哪里、结构怎么样、效益好不好；
第二，风险防控。通过风险预警、合规检查，提前发现风险、及时提醒、快速处置，避免损失；
第三，责任追溯。所有工作流程都全程记录，一旦出现违规行为，能清楚找到是谁决策、是谁经办，明确责任；
第四，经营评价。通过绩效评估、经营分析，量化各级企业的经营质量和效益，帮助大家不断优化管理。
（三）顶层决策层（智能分析与智慧决策）
这一层的核心使命，就是为决策层打造一个看得见、看得全、看得准的“全景驾驶舱”。
过去看经营数据，要等报表、靠汇总，看到的往往是滞后、零散的信息。现在，平台将分散在各业务系统里的财务、资产、投资、人事数据汇聚起来，通过算法模型转化为直观的图表和预警信号。管理层只需打开这个驾驶舱，就能一屏看清集团从上到下、从总部到末梢单位的实时运营状态，哪个环节有风险、哪个指标有异常，系统自动提醒，一目了然。
这意味着，重大决策的依据，不再是“拍脑袋”，而是“看仪表盘”，借助数据结果来提升决策的科学性和前瞻性。
平台建好只是第一步，真正用起来、管到位才是关键。落地推进需抓好以下四个抓手：
第一，压实“一把手”责任。
46号令确立的终身追责原则，已经把监管体系建设的成效与每一位决策者的个人责任直接挂钩。这件事不再是某个部门的专项工作，而是关系企业内控评价、经营授权、业绩考核的全局工程。一把手必须亲自挂帅，才能推得动、落得实。
第二，分步推进，急用先行。
不必追求一步到位。先聚焦最紧迫、最核心的业务需求，优先把数据底座、资产监管、决策驾驶舱这几个关键模块建起来、用起来，确保早见效、早受益。同时，建设过程中要严格遵循国资委统一的数据标准和技术规范，保证后续能与上级监管平台顺畅对接。
第三，打破部门墙，协同作战。
穿透式监管涉及战略、财务、资产、合规、人力、审计等多个条线，靠一个部门单打独斗做不成。必须在统一的平台上实现数据共享、流程衔接、责任共担，推动各部门从“各自为战”转向“协同作战”。
第四，制度配套要跟上。
系统管得再严，制度不配套也会打折扣。要把穿透式监管的要求写进公司章程、投资协议、业务合同这些核心文件里，明确各层级、各部门、各岗位的权责边界。让制度约束和系统管控相互支撑，形成闭环。
穿透式监管不是要“勒住企业的脖子”，而是要“握住那根看不见的风筝线”。2026年的穿透式监管，不是“要不要做”的选择题，而是“怎么做、怎么做好”的必答题。加快构建统一高效、智能穿透的国资监管平台，已不仅是技术升级的选项，更是深化国资监管改革、实现国有资产安全与保值增值的迫切任务。2026年的政策窗口期就在当下。以穿透式监管体系建设为支点，撬动企业治理能力的全面现代化转型，刻不容缓。
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