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深度洞察
2026年，国务院国资委密集出台财务数智化转型1号文与穿透式监管2号文，将国有资产监管平台建设推至国企改革核心位置。以全域数字化资源管理平台（DRP）为底座的国有资产穿透式监管建设方案，要求实现全级次、全链条、全过程、全要素覆盖。国资国企数智化转型正从“加分项”变为内控合规的“及格线”——智能化监管系统建设已列入2026年新增检查重点，关乎每一家国企的合规生死线。
穿透式监管，顾名思义，就是"拨开表象、直击本质"。它要求监管者不被复杂的组织结构、多层嵌套的交易结构或表面的业务包装所迷惑，而是按照"实质重于形式"的原则，深入剖析业务和行为的本质属性，据此明确监管主体和适用规则，实施全过程、全链条的监管。
通俗地说，穿透式监管就是要让监管的视线"穿透"层层叠叠的组织架构和业务流程，直达最底层、最末梢，实现"看得见、管得了、控得住"。
穿透式监管的提出，有其深刻的时代背景和实践基础。
穿透式监管的思想萌芽最早可追溯至金融监管领域。2014年8月，证监会发布的《私募投资基金监督管理暂行办法》中，首次提出了"穿透核查"的要求——私募基金管理人应当穿透核查最终投资者是否为合格投资者，并合并计算投资者人数。这可以看作是穿透理念在监管规则中的早期实践。
穿透式监管作为一个正式概念被提出，是在2016年。国务院办公厅于2016年4月发布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》中，首次直接提出"采取'穿透式'监管方法"，要求透过表面判定业务本质属性、监管职责和应遵循的行为规则与监管要求。
这一概念的提出，直接回应了当时互联网金融领域的现实困境。随着金融创新加速，P2P网贷、股权众筹、互联网保险等新兴业态大量涌现，产品结构多层嵌套、业务模式复杂多变，传统监管方式难以穿透复杂结构看清业务实质，系统性风险防范压力不断增大。穿透式监管正是要"戳破互联网金融面纱"，将资金来源、中间环节与最终投向穿透联结起来。
此后，穿透式监管的理念从金融领域逐步向更广泛的监管领域延伸。近年来，在财政、卫生健康、食品安全、市场监管等多个领域均得到应用和发展。
穿透式监管进入国资国企领域，经历了一个从初步探索到系统深化的过程：
2019年，国务院国资委印发《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号），首次将风控与合规嵌入业务流程。
2021年，《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（国资发财评规〔2021〕18号）将穿透监管明确延伸至债务、资金领域。
2022年，《中央企业合规管理办法》（国务院国资委令第42号）要求对重大事项实行事前穿透审查。
2024年，穿透式监管进入加速期。2024年9月，国务院国资委党委在《旗帜》杂志发表署名文章《推动国资国企改革展现新气象取得新突破》，首次明确要求"探索推进穿透式监管"。2024年11月，国务院副总理张国清在地方国企改革和监管工作视频会议上强调，要"强化覆盖全级次子企业的穿透式监管"。同月，国务院国资委印发《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，将穿透式监管上升为核心主线，要求中央企业建立适应穿透式监管需要的内控体系。
2025年，国资委印发通知，要求以穿透式监管为主线、以智能化转型为抓手，推动管控实现自上而下"全级次、全链条、全过程、全要素"穿透。
2026年初，一系列政策信号的密集出台，标志着穿透式监管已从内控体系的工作主线上升为独立的监管领域。这五份文件构成了一个从监管法治根本、监管深度架构、监管追责力度、监管技术手段到监管有效性衡量依据的完整闭环体系：
《中华人民共和国国有资产法（草案）》 ——2025年12月22日提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议。草案共7章62条，包括总则、国有资产所有权人职责、国有资产管理、国有资产报告、国有资产监督、法律责任、附则。2026年3月，全国人大常委会工作报告明确将制定国有资产法列入2026年立法计划。该法为穿透式监管提供了根本法治遵循。
《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号） ——2025年11月10日经国务院国资委委务会审议通过，2025年11月28日公布，自2026年1月1日起施行。办法将追责情形扩展至13个方面98种，包括集团管控、风险管理、购销管理、工程承包建设、金融业务、科技创新、资金管理、产权管理、固定资产投资、股权投资、改组改制、境外经营投资以及其他责任追究情形等。办法明确"实行重大决策终身问责"，确立穿透问责与终身追责原则。
《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2号） ——2026年1月由国务院国资委印发。文件首次系统定义了"穿透式监管"的内涵，要求实现"全级次、全链条、全过程、全要素"的"四全穿透"，重点覆盖投资、财务、采购等十大领域。
《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1号） ——2026年1月由国务院国资委印发。文件围绕顶层设计、系统建设、数据管理、风险管控、监督闭环五个方面，全面推进中央企业财务数智化转型升级。文件首次正式提出全域数字化资源管理平台（DRP）概念，明确建设时间表：2026年底完成财务领域系统建设与集成，2027年底实现财务与投资、合同、人资等职能管理系统全面集成，2030年所有中央企业基本建成DRP系统。
《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15号） ——2026年3月13日由国务院国资委办公厅正式印发。文件首次提及2号文，明确要求"将实现智能化穿透式监管作为衡量和评估内控体系有效性的重要依据"。
至此，穿透式监管在国资国企领域完成了从理念到制度、从局部到系统、从辅助手段到核心依据的全面升级。
穿透式监管在国资国企领域已经形成了清晰的理论框架和实践路径。其核心要义可概括为"四个穿透"与"四个全"。
数据穿透——整合业务、财务、投资、人力等分散系统，打通"信息孤岛"，实现跨部门、跨业务的数据联动。
流程穿透——对重大决策、资金使用等关键环节全程穿透，实现从决策到执行全程可追溯，对特定企业、项目、资产或风险点实施靶向监控与动态跟踪。
风险穿透——基于大数据构建风险监测模型，对债务、投资等高风险领域自动预警，推动监管从事后追责转向事前防控。
权责穿透——打通集团至末梢数据链，实现从集团总部到末级子公司的全覆盖，消除三级以下企业的"数据盲区"。
根据2026年穿透式监管新规，"四全"穿透目标构成了平台建设的政策标尺与设计底线：
全级次穿透——纵向到底。监管触角从传统的二级子企业向下延伸至全部级次，涵盖三级、四级乃至末级子企业，以及境外特殊目的公司（SPV），真正打破层级壁垒，消除监管盲区。
全链条穿透——横向到边。监管范围覆盖产权管理、投资管理、财务管理、资金管理、薪酬分配、金融业务、采购管理、合同管理、境外资产等十大重点领域。
全过程穿透——时序贯通。监管贯穿决策、执行、监督全流程，实现经营活动从起点到终点的全过程可追溯、各节点可核查、违规行为可问责。
全要素穿透——多维覆盖。监管覆盖人、财、物、信息全要素，推动业务流、资金流、信息流"三流合一"，实现多维度的交叉验证与立体监管。
要真正构建起穿透式监管体系，需从"主体穿透、业务穿透、数据穿透、风险穿透、责任穿透"五个维度协同发力：
主体穿透是对象——监管视野延伸至所有层级，涵盖最末级项目公司及业务单元；
业务穿透是过程——经营活动全链条在线留痕、标准可控，实现"业务即监管"；
数据穿透是手段——打破系统孤岛、统一数据标准，做到全口径数据实时汇聚、动态更新；
风险穿透是目标——构建覆盖全场景的风险监测模型，实现早识别、早预警、早处置；
责任穿透是保障——建立全过程责任留痕机制，形成不可篡改的数字化审计轨迹。
这五个维度相互关联、层层递进，任何一方面的缺失都会导致穿透式监管体系出现结构性短板。
穿透式监管从2016年在金融领域首次提出，到2026年在国资国企领域形成独立监管体系，走过了十年左右的演进历程。这不仅是监管方式的创新，更是监管理念的深刻变革——从"管结果"转向"管过程、管实质"，从"人防"转向"技防"，从"事后追责"转向"事前规范、事中监督、事后严惩"的全链条管控。
展望未来，随着《国有资产法》的正式出台、DRP系统的全面部署以及智能化监管手段的持续升级，穿透式监管将从制度要求逐步转化为可落地、可操作、可验证的常态化监管机制。对于广大国有企业而言，穿透式监管已不再是加分项，而是内控合规的及格线。理解这一政策闭环的内在逻辑，是部署企业监管工作、规避合规风险的关键。
